用权先拧紧法治“发条”

运用法治思维和法治方式推动发展，就是在法治框架内解决改革中的矛盾和问题，寻求各方利益的最大公约数，以法治精神凝聚全社会的共识和力量。国家工作人员特别是领导干部在行使权力时，无论决策还是执行，或者是解决争议，都需要随时审视自己的行为在目的、权限、内容、手段和程序上是否合法，拧紧法治“发条”，严格遵循以下法治规则。

优先适用规则。这是指如果相应事项的处理既有法治方式可以适用，又有其他方式可以适用，应优先适用法治方式。例如，解决各种社会矛盾和争议，既可以运用诉讼、复议、仲裁、调解等法治方式，也可以运用信访、领导批示、办公会议研究等行政手段和方式。根据优先适用规则，应首选诉讼、复议、仲裁、调解等法治方式。只有在不具备适用法治方式的条件或者法治方式已经用尽但争议尚未解决的情况下，才选择法治方式以外的方式。但目前一些领导干部在处理解决社会矛盾或争议时，往往不是首先选择法治方式，而是首先选择领导批示、办公会议研究和发布会议纪要等行政手段和方式。运用这些方式处理问题，可能当事人在争议解决之后不再“闹事”了，但也可能随之产生更多新矛盾、新争议。此外，行政手段和方式用得过多，也会降低人们对法律的信仰。

协调适用规则。这是指相应事项的处理有多种方式可以适用时，必要情况下可以综合运用，并协调这些方式之间的相互关系，以求取得最佳效果。例如，城管部门在处理摊贩占道经营带来的影响交通、安全、秩序、市容、卫生问题时，可运用的方式就有多种。如制定法规、规章等规范摊贩和城管的行为，对违法摊贩采取行政处罚、行政强制措施，建立集贸市场，安排和引导摊贩集中经营、租门面经营，开办早市、晚市，让摊贩限时限地点经营，等等。对于这类事项，可以采取综合方式治理，不能只想到处罚、强制。

比例规则。这是指处理相应事项和问题时，选择法治方式或其他方式的强度要与所处理事项和问题的性质相适应、成比例，不能“高射炮打蚊子”。一般应选择对行政相对人权益损害最小的方式。例如，对具有某种违法行为的企业，法律规定了多种制裁方式：罚款、停业整顿、吊销证照、关闭。显然，前两种方式对行政相对人权益损害较小，后两种方式对行政相对人权益损害较大。如果企业违法行为不是极为严重、恶劣，对社会公共利益不具有严重威胁，就不应选择后两种较重的制裁方式，而应选择前两种较轻方式，以利于企业存续和发展。

程序制约规则。这是指处理相应事项和问题无论选择何种方式，都应严格遵守法定程序或正当程序，受程序制约。例如，政府制定规章和规范性文件无疑是法治方式，制定机关必须按照立法法和规章制定程序条例所规定的程序进行。如举行座谈会、论证会、听证会听取社会公众和专家学者意见，事前进行必要性、合法性、可行性审查，风险评估、论证等。又如，行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政确认、行政裁决等均是法治方式，前三者有法定程序规范，行政执法机关必须遵守行政处罚法、行政许可法、行政强制法规定的程序；而后三者目前尚无全国统一的法定程序规范，行政执法机关应遵守相关正当程序：公开、公正、公平和说明理由、听取申辩等。

　　 （作者为北京大学教授、中国行政法研究会会长）