政府应做公共服务的高明买主

政府购买公共服务，是指政府在承担公共服务供给责任的情况下，将公共服务交由社会组织、企业等社会力量提供，政府向其支付费用的新型公共服务提供机制。在这种机制下，政府由公共服务的提供者转变为购买者、管理者和监督者，由“划桨”转变为“掌舵”。近年来，我国各级政府积极推行向社会力量购买公共服务，这样做的目的主要是提高公共服务的供给效率、转变政府职能和培育社会组织。

提高公共服务的供给效率是政府购买公共服务的直接目标，主要是解决“如何买得值”的问题，即以相同财政投入换来更大效益的公共服务。实践中，由于公共服务的购买者和消费者并非同一主体，服务质量的评估和控制存在一定困难。作为营利组织的企业在利益驱动下，会产生难以保证公共服务供给质量的问题。而社会组织基于公益使命组建，具有非营利特点，会更多考虑消费者的感受，能更好满足公众的多元化需求。同时，社会组织在公共服务提供过程中会大量使用志愿者，可以有效降低成本。所以，各国政府都倾向于将社会组织作为购买公共服务的对象。

但是，我国社会组织发展历史较短，存在数量少、规模小、资金和人才匮乏、内部治理结构不完善以及自律性差、公信力低等问题，还难以胜任提供公共服务、参与社会治理的职责。所以，应研究出台政策措施，积极培育社会组织，支持社会组织发展。政府购买公共服务可以提供社会组织生存发展所急需的资金，是培育社会组织的一种重要手段。如果政策运用得当，政府购买服务可以同时兼顾提高公共服务供给效率和培育社会组织的双重目标，并促进政府职能转变。达到这样的目标，需要政府做一个高明买主。

政府做一个高明买主，首先要解决“向谁买”的问题。对于提供某些领域和类型的公共服务，企业比社会组织的效率更高。在这种情形下，政府应研究该领域是否应纳入公共服务范畴，因为从理论上讲，市场可以有效提供的东西不应纳入公共服务范畴。这也属于“买什么”的问题。在同等或相近条件下，政府应选择向社会组织购买公共服务。在把哪一类型的社会组织作为公共服务承接者的问题上，政府同样面临选择。当前，许多事业单位和群团组织自身或成立机构承接政府购买服务，由于其往往被政府视为“自己人”以及依赖财政带来的低成本等优势，它们经常在竞争中胜出。但这已偏离了政府购买公共服务促进政府职能转变、养事不养人和培育社会组织的政策目标。并且，由于这一类组织是“自己人”，还会给监督和评估带来困难。对此，政府应保持清醒认识。

对购买公共服务的监督和绩效评估是该制度成败的关键。就对政府的监督而言，重点应防止购买环节的权力设租寻租和利益输送问题。由于公共服务的特殊性，政府购买公共服务难以做到像采购货物那样标准化，甚至量化和评估也存在很大困难，这就会给腐败行为以可乘之机。就对社会组织的监督和绩效评估而言，除了关注社会组织财务的规范性和服务的绩效，还应通过监督和评估督促社会组织改善内部治理、提高服务能力，把政府购买公共服务作为引导社会组织发展的政策工具。此外，还要解决一些技术性问题。比如，在“怎么买”的问题上，政府如果面临买岗位、买项目和买服务中心多个选择，就应综合考虑购买服务的目标是什么，尤其应考虑怎样做才有利于社会组织发展。在购买价格上，也并非越低越好。总之，政府购买公共服务，既要“买得值”，又要明确政策目标，做到“买得准”。

　　 （作者单位：山东师范大学）